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關于農民權益的經濟法保護(下)——以利益與利益機制為視角研究與分析

省人民政府水行政主管部門 建立水土保持
關于農民權益的經濟法保護( 關于農民權益的經濟法保護(下)——以利益與利益機制為視角 農民權益的經濟法保護 ——以利益與利益機制為視角 關于農民權益的經濟法保護(下)——以利益與利益機制為視角 本文發表于《中國法學》2005 年第 3 期 作者 李長健 中國“三農”問題的關鍵是農民問題,農民問題的核心問題是農民利益問題。農民利益需要憲法、經濟法、 行政法等諸多法律部門共同保護,特別需要經濟法律制度提供支撐。本文以利益與利益機制為視角,在探尋經濟 法保護農民權益理論基礎的基礎上, 分析了經濟法視野下保護農民權益的機制體系, 提出了經濟法保護農民權益 的基本原則,歸結了保護農民權益的經濟法制度體系。 關鍵詞 利益 利益機制 農民權益 經濟法保護 經濟法制度體系 四、經濟法保護農民權益的原則與制度構想 (一)經濟法保護農民權益的原則 法律原則作為法律上規定的用以進行法律推理的準則, 不僅可以指引人們正確地運用規則, 而且可以彌補在 沒有相應法律規則時的不足, 代替規則來作出裁決, 從而很好地解決在沒有現成規則時用法律原則處理新出現的 情況。“原則是超級規則,是制造其他規則的規則,換句話說,是規則模式或模型。1”法律原則可以使人們領 悟法律制度的本質和特征,準確把握法律規范的內涵和法的精神及價值。在探究經濟法保護農民權益的原則時, 我們首先應考慮基本原則確立的依據問題。應從其原則確立的憲法、法律和經濟依據去考量。其次應注重其確立 的標準問題。應注意的標準有四項:規范標準、高度標準、普遍性標準和特色標準 2。最后應掌握科學的確立方 法問題。如應采用系統法、結構功能分析法、效益分析法(又稱績效分析法)等基本方法。
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1.最小限制與最大促進原則 任何法律制度都可能為了某種特定的目的而對人們的利益進行必要的限制。 通常來看這種限制必須有合理的界限 和標準, 這里的限制應該是有限的和合理的。 最小限制原則就是指任何政策和法律制度在限制農民權益時應盡可 能采取最小范圍、最小程度、最小代價的限制手段。讓利于農民,還利于農民,生利于農民,應是解決農民問題 制度設計的邏輯起點。最小限制原則還要求我們,在涉及到農民權益保護時還應進行利益衡量,即在限制公民權 利時, 比較因限制而得到的利益和失去的利益, 當得到的利益大于失去的利益時方可進行, 否則就不能加以限制。 這里利益大小的比較,不僅要考慮利益的數量,而且要考慮利益質的差異性。對于那些因制度性歧視而影響農民 權益,事關國家和社會根本利益的限制,不管其可以產生多少利益總量,都應該從制度上予以取消。最大促進原 則主要是基于我國農民利益的歷史狀況而提出來的。 最大促進原則的核心是通過制度和措施最大限度地把農民利 益增加起來,長富于民,藏富于民。黨的十一屆三中全會揭開了農村改革序幕,圍繞土地制度、農村經營制度和 農業產業化、 工業化、 城市化及現代化而制定的富民政策, 使農民逐步富裕起來。 黨中央先后發布的數個“三農” 問題的一號文件是最大促進原則的生動體現。讓農民“有其田”、“有其利”,從而“有其產”,“富民強國” 成為推進農業和農村工作的基本出發點,成為最大促進原則的基本目標。 2.公平優先兼顧效率原則 公平與效率都是法的價值。公平,又稱公正、正義和公道。自古以來,公平被人們當成評價社會制度和評價人的 行為是否合理的基礎性尺度和準則。我國古代就有:“天公平而無私,故美惡莫不履;地公平而無私,則大小莫 不載。3”進入近現代后,公平不僅被當成一種基本的道德原則,而且主要地被看作一種法律原則,一種社會制 度的首要價值準則。公平問題發生在人與人的關系之中,不同歷史時期公平概念的內涵是不同的。效率是最近 20 多年來日益受到重視的一種價值。效率的基本含義是以最少的資源消耗取得同樣多的效果,或以同樣的資源 消耗取得最大的效果。效率價值標準的適用大致包括如下三種情形:全部資源配置上的效率、收入分配領域的效 率和特定資源的配置和利用上的效率。 全部資源配置上的效率要求優化資源配置, 促進資源由低效率利用向高效 率利用轉變,即按照價值極大化的規律和原則進行配置,并追求帕累托效率(pareto efficiency) 4。收入分 配領域的效率意味著對產品和一切由人們創造出來的價值物進行分配, 應打破平均主義, 必須考慮用好的分配方 式調動人的積極性,從而使分配本身成為擴大再生產、創造更多財富的調整機制。在收入分配中,我們在進行公
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平、效率兩個價值的取舍時,不能將其絕對化,既不能無視社會公平的要求,為了效率而舍棄公平;也不能忽略 效率,為了公平而犧牲效率。在可供分配的財富較小的情況下,效率應當具有優先性,合理拉開差距。當可供分 配的財富較多時,應當注重公平,提倡先富幫后富,實現共同富裕,建設和諧社會。在特定資源的配置和利用上, 如法律資源、政治資源配置上,效率價值居于優先位階,是配置社會資源的首要價值標準。法律資源是一種一切 可由法律界定和配置,并具有法律意義和社會意義的價值物,如權利、權力、義務、法律程序、法律信息等。其 中權利和權力是最重要的法律資源, 它能為人們帶來實際利益, 合理的權利和權力配置還會降低社會運行成本 5。 “合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。 權利是一種安排, 會比其他安排產生更多的價值。 6” 效率優先可以通過制度反映出來,其內容受當時的社會經濟結構、物質文明和精神文明發展的水平所制約。在我 國,法律資源是稀缺資源。 在社會主義制度下,效率和公平本質上是統一的,是相互聯系的,是一對既相互矛盾,又相互適應的社會價值。 公平與效率之間存在異向變化的同時,在一定條件和一定范圍內,效率與公平的變化也可以是同向的,即公平程 度的提高伴隨著效率的增加 7。 公平原則應是當代中國利益協調的基礎性原則和首要原則, 堅持利益協調的公平 原則,首要的和基礎性的內容就是要建立一套更公正、更合理、更完善的利益協調制度,實現制度公正 8。在農 民權益保護方面,就是應通過制度安排讓農民能普遍受益的同時,讓農民所得與應得、所付與應付相稱,做到機 會平等,實現程序公平,體現機會平等與效率增加的正相關關系,最終實現結果公平。要讓與農業生產相關的既 得利益者付出一定的代價, 而不能讓沒有得到利益或者得到很少利益的農民承擔更多的成本。 公正原則追求的局 面是:“人們是能夠愉快地對付相當大的困難的,只要這種困難也為社會其余的人公平分擔。9” 如果說建立在社會整體利益基礎上的經濟與社會可持續發展是經濟法目的性價值體現的話, 實現實質公平就成為 經濟法的工具性價值之一。在科學發展觀下,注重社會整體利益的公平,注重社會總體的公平,是要求絕大多數 個體和群體間必需的公平。經濟法上的公平包含地區公平、產業公平、代際內和代際間公平,強調機會公平,重 視分配公平,實現絕對公平,體現社會公平,最終實現實質公平。因而經濟法的公平觀是建立在社會整體公平、 長遠公平、發展公平基礎上的高層次的公平觀。對農民權益保護的經濟法律制度安排中要體現經濟法的公平觀。 農民權益保護中的效率原則涉及到國民收入分配和再分配兩個層面。在初級分配層面上,應注意效率;在再分配 層面上應注意公平 10。從農民權益的利益特征來看,存在增量利益和存量利益的分配問題:在對社會增量利益
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的分割中, 我們仍主張堅持效率優先; 在對社會存量利益的分割中, 對農民權益的分配, 我們主張堅持公平優先。 總之, 公平優先兼顧效率原則符合我國農民發展的現狀和農業是弱質產業的實質要求, 能較好地利用制度杠桿的 作用盡可能快地解決農民權益保護中農民權益缺失、流失和受侵的問題。實踐中,貫徹這一原則應站在農村基層 政權建設、組織創新和制度創新等方面開展工作;通過宏觀調控法和社會保障法等法律制度的架構,通過產業政 策、稅收措施、計劃安排、財政轉移支付、強制社會保險等多種措施對農民權益進行經濟法保護。 3.兼顧農民利益與平衡協調原則 經濟法與其他法律一樣必須反映和保障大多數人的利益, 因而在處理農民利益方面應堅持兼顧原則。 從本質上來 說,在我國個人利益、群體利益、國家利益和社會利益是一致的。當國家穩定、社會經濟快速發展的時候,我們 需要重視農民利益,提高其生活和收入水平。可以說,農民社會經濟地位的高低,直接反映出一個國家社會進步 和文明程度,是建設全面和諧文明社會的基礎。兼顧農民利益時要正確認識和處理農民目前利益和長遠利益、局 部利益和整體利益、代內利益和代際利益之間的關系。在涉及農民權益保護中要盡可能做到制度中看得到,措施 中落實得了,效果中體現得了。當然,兼顧農民利益不是無原則的利益妥協,也不能無原則地進行利益協調。平 衡協調原則是經濟法的基本原則,是作為調整特定經濟關系的手段性基本原則,是社會效益優先、社會整體利益 至上價值要求的體現。 這里的平衡是一種旨在縮小農民與其他利益主體之間的利益差距, 以社會整體利益為出發 點和最終歸宿的平衡,是實現以農民權益為中心多方利益相互促進、共同發展的平衡。這里的協調是指在理順社 會、國家、集體和農民四者之間的利益分配關系的基礎上的,保障各利益主體在利益分配活動中和諧基礎上的整 體分配協調與統一。平衡協調是對利益主體作超越形式平等的權利義務分配,以達到實質上的利益平衡。在實踐 中,法律在承認一定的利益差異的同時,采取適當的調節措施進行利益平衡,逐步縮小利益差距,從而最終實現 社會公正的終極目標。經濟法為主的社會法 11 往往通過法律對公理的修正或政策的增加,結合了自行性調節和 強制性干預的方式對農民權益進行傾斜性保護, 從而實現利益的平衡。 這種平衡往往通過“權利←法→權力”來 完成,法律既對權力進行控制,又對權利進行約束,是一種以折衷和妥協為平衡態度的,旨在社會公共福利和社 會和諧的平衡 12。這種調整就是政策性平衡,在法律制度上政策對公理的調整平衡作用更多地體現在經濟法等 領域。 (二)農民權益保護的經濟法律制度體系的構想
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1.對經濟法制度體系的再認識 要架構保護農民權益的經濟法律制度體系, 必須先厘清經濟法自身體系。 經濟法體系是指由經濟法部門所構成的 一個多層次的、 門類齊全的有機聯系的統一整體。 經濟法部門是構成經濟法體系的要素。 從內在統一性、 整體性、 合目的性和內在相關性等法體系的要求來看,經濟法已構成一個和諧的法體系。 關于經濟法體系,學界有不同的學說。有將經濟法體系分為基本經濟法和部門經濟法,或分為宏觀調控法和市場 經濟管理法的“二元說”;有將經濟法體系分為基本經濟法、部門經濟法、企業管理法或分為市場管理法、宏觀 經濟管理法、對外經濟法的“三元說”;有將經濟法體系分為企業組織管理法、市場管理法、宏觀調控法、社會 保障法或分為政府行為端正法、社會經濟運行調控法、經濟個體生存環境法、經濟個體消極行為整治法的“四元 說”等等。作者認為,經濟法是以在國家協調本國經濟運行過程中所產生的社會公共性經濟關系為調整對象。具 體說來,調整對象包括如下四個方面:市場主體管理關系、市場規制關系、宏觀調控關系和可持續發展關系。經 濟法體系結構,決定于作為經濟法調整對象的特定經濟關系的結構,故我們可將經濟法體系稱為“1+4”結構模 式,即基本經濟法、市場主體法、市場規制法、宏觀調控法和可持續發展法。由于我國還沒有對經濟法基本制度 進行規定的經濟法典,一般將經濟法體系看作由后四個部門法構成 13。這里的市場規制法包括競爭行為與消費 秩序規制法、商品(服務)市場規制法、要素市場規制法和狹義的市場管理法。可持續發展法包括自然可持續發 展法(或稱資源與環境可持續發展法)和社會可持續發展法(或稱勞動與社會可持續發展法)14。 2.保護農民權益經濟法制度體系的構想 在科學發展觀的眼里,社會經濟發展是以人為本、全面協調的可持續發展。建立能滿足農民和其他利益主體需要 的利益機制制度體系需要憲法、行政法、經濟法與其它社會法的共同努力,特別是需要經濟法作出更大的努力。 社會經濟發展在滿足人口、 資源、 環境全面協調可持續發展下通過社會生產創造出無限增量剩余的實質是一種利 益,是一種滿足可持續發展需要的發展利益。中國農民問題的解決、農民權益的保護更需要這種利益作條件,需 要產生這種利益的利益機制作基礎。 正如前文所述利益機制的作用需要制度體系的保障。 從利益和利益機制的建 立和完善角度來看,我們應從如下四個方面建立保護農民權益的經濟法制度體系。 (1)經濟主體法律制度 “在一個復雜的社會里, 政治共同體的穩定依賴于社會政治制度化的程度, 且政治制度化就是組織和程序獲取價
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值觀和穩定性的一種過程。15”這種過程的現實化,反映在經濟法制度上就當然地體現在經濟主體法律制度上。 經濟法主體包括國家經濟管理主體、 社會中間層主體和市場經濟活動主體三部分。 農民權益的經濟法保護離不開 這三個主體協調配合而成的主體組織系統的綜合作用。 第一,政府管理主體的完善。即強化以縣鄉兩級政府為基礎管理主體,在保護農民權益方面的主體責任,合理架 構農業經濟活動管理主體。 政府是在維護農民權益方面十分重要的且其他主體力量不能替代的主體。 它們是保護 農民權益的政策和法規的制定者和實施者, 是各種與農民權益相關的經濟活動的組織者、 管理者和各種利益關系 的協調者。它們是保護農民權益主體體系中基本的、重要的、主導地位的主體。在實踐中,要強化政府在保護農 民權益方面第一責任主體的責任及責任意識,特別要對現有縣鄉兩級農業經濟活動管理主體采取“精簡、高效、 統一、規范”的要求去完善架構,防止政府及其管理主體直接或間接異化成侵害農民權益的力量 16。由于政府 管理主體的變遷與國家政治體制改革密切相關, 現在要做的工作是對現有管理主體行為的規范化, 并對鄉鎮政府 的政績采取科學的評價方式,建立科學的政績觀,并在科學發展觀指導下,使政府成為保護農民權益的制度創新 和制度保護的主體。政府要通過調整經濟發展戰略,逐步實現工農業平衡協調發展來保護農民權益;通過增加財 政用于農業的投資, 加速農村公益事業的發展來保護農民權益; 通過加大執法力度實現依法治農來保護農民權益。 第二, 村民委員會主體制度的規范。 現代意義上的村民委員會最早在 1981 年春出現于廣西壯族自治區羅城縣 17。 村民委員會是在農村人民公社體制瓦解后, 出現了權力真空狀態, 為改變這一狀態而在農村自發出現的新生事物。 1982 年憲法將村民委員會確定為群眾自治性組織,1998 年村民委員會組織法公布實施,使村民委員會運行更加 規范化。不過,我們應該看到村民委員會作為中國農村基層群眾性自治組織,在具有基層性、群眾性、自治性法 律特征的同時,村民委員會還行使法律或地方政府賦予的某些行政職能,具有“準行政機關”的特征。在主體法 律行為方面,村民委員會既有代表全體村民的私法主體行為,又有行使準行政主體的行政權的公法主體行為。從 民事主體資格看,村民委員會既不屬于企業法人,又不屬于機關法人;既不屬于事業單位法人,又不屬于社會團 體法人,等等特征,使得我們對村民委員會——村級集體經濟組織者無法確定其民法上的性質,長此以往不利于 其作為市場經濟的參與者參與市場經濟活動, 不利于發揮其保護農民權益的作用, 從而不利于農村社會的穩定和 農業的發展。在保護農村權益的主體制度建設中,村民委員會應成為主體的主體力量之一。在實踐中,我們要防 止其異化成行政組織的附庸或異化成直接或間接侵害農民權益的力量。 村民委員會應真正實行“民主選舉、 民主
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決策、民主管理、民主監督”的運行模式,做到主體產生民主規范、議事程序民主規范、制定村約(村規民約) 民主規范和村務公開等“三規范一公開”主體行為制度,在保護農民權益方面體現農民自治組織的自體性力量。 從長遠來看,還應對村民委員會的法人地位予以確定,使其在市場經濟活動中更能夠代表農民,更能維護農民的 整體利益和長遠利益。 第三, 社會中間層主體制度的發展。 作為輔助政府管理主體的社會中間層主體, 是隨著“市民社會思潮”的興起, “二元社會結構的破滅”和現實社會經濟、社會發展而出現的一種新型的經濟法主體。在現代經濟法的視野里, 傳統的“政治國家——市民社會”的二元框架無法滿足社會化大生產的需要, 自由市場的缺陷和國家由一個“夜 警察”轉變為全面干預市場經濟所帶來的各種缺陷, 使國家——市場二元框架的社會結構再次發生改變, 產生了 作為國家與市場中介的社會中間層,原有的二元框架被“國家——社會中間層——市場主體”的三元框架所取 代。社會中間層主體既承擔部分國家職能,又承擔部分市場職能;既能在一定程度上限制國家利益,又在一定程 度上限制市場主體的利益,起到既彌補“市場失靈”,又彌補“政府失靈”缺陷的作用,使國家、市場主體在社 會中間層的協調下良性互動, 從而實現經濟法所追求的社會整體利益優化的目標, “政府——社會中間層——市 場”框架是對“政府——市場”框架的修正和超越, 大量的市場中間層主體——非政府公共組織的出現, 已成為 “小政府——大社會”格局中“大社會”的重要組成部門,成為現代市場經濟體制中經濟民主的重要實現形式。 培育和發展保護農民的社會中間層主體是現代社會結構發生變化的需要。 發展農村社會中間層主體主要是發展農 業行業(專業)協會和建立農會。農業行業(專業)協會和農會是獨立于國家經濟管理主體和市場活動主體,為 政府干預市場、 市場影響政府和市場主體之間相互聯系起中介作用的主體, 是經濟法主體制度中介在實現農民權 益保護時介于國家和市場之間的輔助管理主體。對于國家管理主體而言,農業行業(專業)協會在受其管理的同 時,又可成為國家管理市場、維護農民權益的輔助力量和傳導媒介;對于農民等市場活動主體而言,這類主體既 可在某種程度上有助于實現自己的利益, 又可承擔某些領域的管理者角色, 還可以從某些方面成為利益的代言人, 彌補其在各級代表中的人數偏少、話語權較弱的現象,增強其與政府協商調整的能力,為農業發展提供一個堅實 的組織保證體,為保護農民權益提供一個有力的組織體。培育和壯大農村社會中間層主體可堅持“扶持、幫助、 引導、鼓勵”的原則,因地制宜,放手發展。 第四,合作經濟組織主體制度的勃興。合作經濟組織主體是農村市場活動主體的新興力量,并逐步成為農村市場
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活動主體的主體力量。 在市場活動中, 它是以自己的行為通過契約或法律的規定享受權利、 承擔義務的社會實體。 通過聯合將分散的農民組織起來以整體進入市場,既抵御了市場風險,又可以分享工商業利潤,從而保護自身的 權益;通過聯合,還可以延伸農業產業鏈由產中向產前、產后多部門延伸,還可以真正將大部分農民從土地上解 放出來,為其提供新的就業機會;合作組織還可以實現農村生產規模化,優化我國農業結構,提高農產品競爭能 力,可以克服以前“龍頭企業+農戶”的農業產業化組織模式中各不同利益主體趨利避害帶來的利益沖突和龍頭 企業經營波動、乃至破產給農民帶來的生產動蕩。可以說,在統籌城鄉發展的過程中,農村合作經濟組織是市場 經濟條件下農民權益的最佳保護者,是統籌城鄉經濟社會發展的組織載體。發展合作組織主體,我們應向西方國 家學習,在加強合作經濟理論研究,注意分類指導,注重典型示范的同時,加強農村產權改革的力度。如對農村 合作社就應堅持“民有、民管、民享”原則。在指導思想上要實現“三個轉變”,即從注重政治取向向以促進城 鄉協調發展保護農民社員權益方向轉變;從過去以生產領域為主向以生產、流通和服務領域結合的合作轉變;從 多經驗指導為主向法律規范指導為主法治化管理轉變。 在財產權上落實“民有原則”, 在經營權上落實“民管” 原則, 在利益分配權上落實“民享”原則。 基于合作社存在的對內非贏利性、 資本的不確定性、 社員權利特殊性、 內部管理民主性、解散時財產的公共不可分割性等適應農村經濟發展的特點 18,就目前而言,要努力推動農業 合作社、農村工業合作社、農村信用合作社、農村醫療合作和養老保險合作社等多種合作社的發展,推動農村股 份制合作形式在上述合作社中的運用和發展。從我國的現實需要來看,為推動農村市場經濟的發展,培育與完善 農村市場經濟主體, 必須加快制定以農村合作社組織法為中心的合作經濟組織法, 把農村合作經濟組織納入到法 治的軌道,以法律制度確定的利益機制為中心協調城鄉經濟發展,協調各不同利益主體之間的利益,從而更好地 促進農村經濟的發展,更好地保護農民權益。 第五,農村承包經營戶的變革。農村承包經營戶(簡稱農戶)是指在法律允許的范圍內,按照承包合同的規定, 使用歸集體所有的土地和其他生產資料, 從事獨立的農業商品生產經營活動的農村集體經濟組織成員。 農戶是十 一屆三中全會后被確定其有獨立的法律人格的經濟實體,是集體經濟的合法經營者。在經濟上,農戶實行獨立核 算、自負盈虧;在訴訟時,可成為訴訟法律關系的主體,如以個人經營的,以該公民個人名義參加訴訟;如以家 庭名義參加訴訟的,則在推薦承包戶代表人(通常是戶主)或全家以共同訴訟人的身份參加到訴訟中去,以維護 自己的合法權益。農戶在農業經濟活動中,特別是農業產業化過程中已成為最基本、最活躍的主體。農戶作為獨
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立經營主體從集體經營中分離出來后,盡管沒有完全取消集體經營,而是形成統分結合的雙層經營體制,但在集 體與農戶、農戶與農戶、農戶與產業化其他利益主體之間形成了明晰的經濟利益邊界 19。實踐中,為了更好地 維護農民合法權益,在農戶主體制度上應進行新的制度變革,如保護農戶及農民的財產所有權不受侵犯;明晰農 戶經濟的產權,在堅持集體所有制為主體的前提下,發展各種所有制的關系,使所有制多元化、所有制結構合理 化、財產主體多元化;重構以土地產權制度為核心內容的農村產權制度,明晰農戶的土地產權;進一步明晰土地 以外的集體財產權和農戶財產權;提高農戶組織化程度等。 與農戶主體最密切聯系,有時甚至是一體的主體就是農民個體。不管從市場主體的投資者、經營者、消費者和勞 動者等多種類型看 20,市場經濟的特點、農民自身的問題和有關農民主體制度上的缺失,使農民主體在生產、 交換、分配、消費等環節上都存在權益缺失現象。如生產環節的經營自主權的不落實,交換環節的價格歧視或其 他主體的壟斷或非規范行為, 國民收入再分配時的話語權不強, 消費能力不足且消費成本高和消費質量低等均是 阻礙農民市場主體完善障礙的具體體現。如何進行組織創新,提高農民素質和組織化程度,重視農民經濟利益和 經營自主權,保護農民的財產權利,增加農民自我發展、自我保護權益的能力,是今后農民問題解決的基本問題 之一。一些學者提出的減少農民與富裕農民并重、市場機制與政府干預并重、反歧視與偏重保護并重、國家保護 與團體維權并重、 經濟支持與社會保障并重和增加農民收入與提高農民素質并重的改善農民主體缺失、 賦予農民 完整的市場主體地位的原則構想是有運用的現實基礎和必要的。當然,除了這六個并重外,我們認為還應堅持資 金投入與科教投入并重、實踐支持與制度供給并重、共同發展與壯大中產階層并重、階段發展與可持續協調發展 并重的原則促進農民主體的完善,從而建立長效保護農民權益的制度機制,真正解放和發展農民,發展農業生產 力,促進農村社會的平穩與繁榮,促進城鄉協調發展。 (2)農村市場規制法律制度 市場規制法是經濟法體系的一個重要組成部分, 是經濟法的核心部分。 農村市場規制法律制度是農民權益保護的 經濟法制度建設中的重要組成部分。 在農村市場規制法律制度建設中, 我們主要進行競爭行為和消費秩序規制制 度、商品(服務)市場規制制度、要素市場規制制度和市場管理制度等建設。本著“重農、強農、富農”的思想, 在農村市場規制法律制度的架構中,以農民為本,從市場規制制度的源頭上,優化農民制度生存環境,以抵制市 場對不完善的農民市場主體造成的損害,強化農民的市場主體地位和主體能力。在觀念上,我們應注重中國農民
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特征對中國經濟法的影響。筆者認為,如果中國農民的政治特征決定了中國政治走向的話,那么中國農民的法律 特征同樣決定中國法律的正確走向。 中國經濟法律制度的發展方向, 同樣受中國農民表現于經濟法方面的法律特 征的深深影響。中國經濟法律制度的架構,特別是市場規制法的架構必須考慮中國農民的法律特征。在經濟法中 樹立農民是民、以農民為本的新民本主義思想,優化農民的生存環境,在關注其生存權利的同時,以更大更多的 經濟法制度支撐去關注農民作為人的平等權、 發展權、 財產權等權利, 從而促進農民全面發展, 保護其合法權益。 在市場規制法層面上, 應制定阻隔市場對農民利益, 特別是農民增量利益的剝奪, 在競爭行為與消費秩序規制法、 商品(服務)市場規制法、各要素市場特別是土地要素市場的規制法、工商、稅務和海關管理法,以及農村集體 經營管理法等方面制定有利于保護農民權益的經濟法律規范。 在農業生產和流通領域要堅持制止不利于農民利益 的不正當競爭行為,對有壟斷能力的公司應加以規制,保護農村的市場競爭地位,維護農業生產者和消費者的權 益。對農村各要素市場 21、農業勞動力轉移、農業糧食流通、農產品市場營銷、農產品質量與安全、農業生產 資料價格與質量 22、 觀光旅游農業與生態、 農民消費權益及消費市場秩序、 農民工權益等方面進行經濟法規制, 是有關農民利益產生機制方面的制度規范,是改變在市場領域對農民的歧視和弱勢地位的必要制度安排。 (3)農業宏觀調控法律制度 宏觀調控與市場規制是現代市場經濟中國家干預協調本國經濟運行的兩個基本手段。作為經濟法的主要部門法 ——宏觀調控法可以在功能上彌補其他部門法在保護農民權益上的不足。 通過宏觀調控法律制度的完善, 通過一 系列更直接、更有力的宏觀調控政策措施,達到既防止市場在保護農民利益方面的失靈,又防止政府自身在保護 農民權益上的失靈, 從而有效地協調農民與其他利益主體之間的利益矛盾與沖突, 建立以利益協調機制和利益分 配機制為中心的保護農民權益的宏觀調控法律制度。 農業生產者和消費者是政府對農村市場進行宏觀調控的基本 立足點。在指導思想上,要堅持“多予、少取、放活”的原則,樹立農民富則國富、農民安則國安、農村穩則國 穩的制度優劣評價觀,堅持統籌城鄉發展方略,穩定、完善和強化各項支農政策,切實加強農業綜合能力建設, 繼續調整農業和農村經濟結構,進一步強化農村改革,努力實現糧食穩定增產,農民持續增收,促進農村經濟社 會全面發展 23。 實踐中,要繼續加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度,切實調動農民的生產積極性,建立 穩定增長的支農資金供給制度; 堅決實行最嚴格的耕地保護制度, 加強農田水利和生態建設和農村基礎設施建設, 改善農業發展環境;推進農村公共事業建設,建立農村公用產品生產、供應新機制和農業公共產品運用新機制;
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推進農業和農村經濟結構調整,提高農業競爭力,改革和完善農村投融資體制,健全農業投入機制;提高農村勞 動者素質,促進農民和農村社會全面發展。總之,我們要通過計劃法、預算法、產業法、投資法、金融法、財政 法、稅法等宏觀調控法律制度的完善,為農民權益保護配置更加合理、更加長效的制度規范。如果說,農民的弱 勢有制度剝奪農民權益原因存在的話,用新的制度讓農民快速增加自己的利益,長效地維護其利益,使保護農民 權益制度化、穩定化、長期化,從而改變農民在市場中的弱勢地位,宏觀調控法正當其用。 (4)可持續發展法律制度 可持續發展法律制度可分為自然可持續發展法和社會可持續發展法兩部門。 前者主要由自然資源法和環境保護法 構成。后者主要由勞動法和社會保障法構成。在自然可持續發展法方面,對涉及農民可持續發展利益的關注,對 自然資源法、環境保護法、自然災害防減法等方面作更有利于農民長遠利益的制度安排,是自然資源可持續發展 法的基本任務。在實踐中,要堅持“協調、持續、保護、公平”的原則,通過經濟法律制度安排,保證各級人民 政府重視農業環境問題,增加對農業環境的投入,加強可持續生態環境建設,加強農村環境保護與環境治理有關 的各項制度建設;建立全國統一的自然生態資源保護與可持續利用制度,對土地、江河、湖泊、森林、草原、濕 地、漁業、野生動植物、礦產等自然生態資源進行規范的制度保護;采取嚴格的自然資源行政管理制度、科學的 自然資源財產權制度、高效的資源環境綜合利用制度與開發保護相結合的制度、公平的有償使用制度、有效的環 境利益與責任公平分配制度和補救制度, 使農民的生態環境權益與經濟社會發展得到協調可持續發展。 在社會可 持續發展法方面,目前法學界研究較多,也較精透,涉及問題很多,如勞動法的完善問題、農民工的利益保護問 題、農民社會保障問題、農民社會保險問題、農民救助、農民社會福利、農民社會優撫等等方面的法律問題,在 此不再贅述。 可持續發展法中的農民保護問題涉及農民利益協調機制和保障機制問題。 這種協調和保障機制是在 科學發展觀指導下的以人為本,實現農民利益全面可持續發展的新機制。在可持續發展法的規范下,農民弱勢地 位問題將會得到徹底解決,農民權益將會得到可持續的法律制度保護。 1 [美]弗里德曼: 《法律制度》 ,中國政法大學出版社,1994 年版,第 46 頁。 2 這里的“規范標準”,又稱規范性標準,是指經濟法保護農民權益的基本原則應有憲法和法律的依據,應具有 法律規范的特性,產生相應的法律效力,作為立法、執法、司法、守法和法律監督的指導思想或準則。“高度標 準”,又稱高度性標準,是指經濟法保護農民利益的基本原則既要體現經濟法宗旨,又要能統帥經濟法保護農民
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權益時的具體規則,是衡量其他規則的價值或效力的規則。“普遍標準”,又稱普遍性標準,是指經濟法在保護 農民利益時的原則貫穿于相關經濟法律制度的全部領域,貫穿相關經濟法律制度始終,指導、保護和促進經濟法 在保護農民權益時的實踐, 是在立法、 執法、 司法、 守法和監督等各環節中得到普遍遵守的指導思想或準則。 “特 色標準”,又稱獨特性標準,是指經濟法保護農民利益的基本原則應是經濟法特有的,體現經濟法特色,表征經 濟法在保護農民權益時,調整其特殊經濟關系特征的指導思想或準則。參閱李長健主編: 《新編經濟法通論》 ,中 國民主法制出版社,2004 年 8 月版,第 64—68 頁。 3 《管子》 。 4 帕累托效率,又稱“帕累托最優”,是 19 世紀末 20 世紀初,意大利經濟學家和社會學家帕累托(pareto)在 其著作《政治經濟學教程》和《政治經濟學指南》中提出的。其主要內容指,如果不存在另一種生產上的可行配 置能夠使該經濟中所有個人感覺同原初的配置相比至少同樣好,或者更好些,那么這種資源配置就是最優的。盡 管帕累托用的是“最優”兩字,但實際上這里的“最優”就是指效率。 5 見張文顯: 《法理學》 ,高等教育出版社,北京大學出版社,第 243—246 頁。 6 [美]科斯著,盛洪等譯: 《企業·市場·法律》 ,上海三聯書店,1990 年版,第 95 頁。 7 李昌麒: 《弱勢群體保護法律問題研究——基于經濟法與社會法的考察視角》《中國法學》 , ,2004 年第 2 期,第 84 頁。 8 參見張玉堂著: 《利益論——關于利益沖突與協調問題的研究》 ,武漢大學出版社,2001 年 10 月版,第 320 頁。 9 [英]威廉·葛德文: 《政治正義論》 ,商務印書館,1982 年版,第 14 頁。 10 參見李昌麒: 《弱勢群體保護法律問題研究——基于經濟法與社會法的考察視角》《中國法學》 , ,2004 年第 2 期,第 84 頁。 11 有學者將經濟法獨立于社會法之外,筆者認為此觀點不妥,經濟法應屬于區別公法和私法的第三法域的法, 即社會法。 12 有學者認為法律調整利益的基本途徑有自行性調節(在社會利益關系中,通過此主體權利(義務)對彼主體 權利(義務)的自行制約,即通過“權利←→權利”的關系來達到法律調整利益的目的。 )強制性干預(通過國 家權利如行政管理、刑事制裁等強制性手段對利益關系進行調整,既通過“權力→權利”的關系進行,傳統公法
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調整利益原理是最典型的表現)和政策性平衡。筆者認為這種觀點是正確的。 13 參見李長健主編: 《新編經濟法通論》 ,中國民主法制出版社,2004 年 8 月版,第 28—31、78—81 頁。 14 可持續發展法有廣義、中義和狹義之分。廣義的可持續發展法是指調整國家協調人與自然、人與社會關系過 程中所產生的社會公共性經濟關系的法律規范的總稱。 狹義的可持續發展法是指調整人與自然關系過程中產生的 社會公共性經濟關系的法律規范的總稱, 本文的可持續發展法是指中義的可持續發展法, 亦即屬于經濟法部門的 可持續發展法,是指在國家在協調本國經濟運行過程中,調整經濟、生態與社會可持續協調發展過程中所產生的 社會公共性經濟關系的法律規范的總稱, 或簡稱調整可持續發展關系的法律規范的總稱。 筆者認為可持續發展法 屬于經濟法,屬于重要的經濟法部門。 15 141.[美]塞繆爾·亨廷頓: 《變化社會中的政治秩序》 ,華夏出版社,1989 年版,第 12-13 頁。 16 根據臺灣學者湯京平:“越接近政治體系的基層,治理的事項就越具體,越與日常生活的細節息息相關,因 此也越有物質的傾向”之觀點,結合國內一些學者的看法,作者認為鄉鎮級政府作為中國政權組織的最基層,具 有追求自身經濟利益最大化和政治利益最大化的“政治經濟人”的特征。 其作為縣級以上政府政治意圖的具體執 行者, 是調節農村政治經濟活動的中樞, 肩負著重要的責任, 我們既要加強其主體地位, 又要防止主體職能異化。 17 王禹《村民選舉法律問題研究》 ,北京大學出版社,2002 年 7 月版,第 81-82 頁。 18 參見李長健、王悅、王景: 《關于農村合作社的認識及憲法保護研究》《三農法律問題研討會論文集》 , ,第 223—227 頁。 19 參見李長健: 《農業產業化主體及合同法律關系探析》《中國改革報》 , ,2004 年 1 月 5 日,第 8 版。 20 將市場主體劃分為投資主體、經營主體、消費主體和勞動主體等基本類型的分類標準是根據市場主體在經濟 運行中的職能和主體角色不同所進行的分類。現實中,這些主體角度和職能是相對變化和綜合的。 21 這里的農村各要素市場包括:技術市場、資本市場、勞動力與人才市場、土地市場、能源市場等以生產要素 市場為主,還包括生活要素市場等內容。 22 農業生產資料,又稱農業生產手段,是人們從事農業生產過程中所使用的勞動資料和勞動對象的總和。一般 農業生產資料主要指農藥、獸藥、種子、肥料、飼料和飼料添加劑、農機及零配件和農機漁具等。廣義的農業生 產資料還應包括林業生產資料。
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23 見《中共中央國務院關于進一步加強農村工作,提高農業綜合生產能力若干政策的意見》 (2004 年 12 月 31 日)

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